субъект и муниципальное образование в чем отличие

Чем отличается МО от государства, от субъекта федерации?

Следующая тема посвящена муниципальным образованиям как субъектам права на осуществление МСУ. Это отчасти нам уже известно, мы уже рассматривали признаки МО, отчасти вспоминали типы МО, когда говорили о правовой основе. В рамках темы мы остановимся на на общих признаках МО и особенностях статуса в том числе отдельных типов МО.

Конституционно-правовой статус Муниципального образования (МО)

Собственная территория: границы, состав территории, наименование МО

Организационная самостоятельность: определяемая населением структура органов местного самоуправления, не входящих в систему государственных органов

Функциональная самостоятельность: собственная компетенция

Экономическая и финансовая самостоятельность: муниципальная собственность, местный бюджет

Правовая автономия: устав МО, МПА

Официальная символика: официальные символы, другие геральдические и иные атрибуты, отражающие региональную специфику, исторические, культурные, национальные и иные традиции и особенности МО, способствующие его идентификации во внешних отношениях и оформляющие статус МО

Гриценко не будет останавливаться на раскрытии каждого из указанных элементов, которые связаны в том числе и с реализацией принципа самостоятельности в разных аспектах:

1) территориальная автономия, которая состоит в том, что каждое МО имеет собственные границы, состав территорий и определяет в своем уставе этот состав территории и конечно же наименование. Хотя автономия ограничена, мы с вами это понимаем. Границы устанавливаются законом субъекта, а наименование также устанавливается законом субъекта. Это еще и с тем связано, что наименования МО является наименованиями географических объектов, а географические объекты это уже сфера ведения вообще федерации.

2) Организационная самостоятельность,которая выражена в том, что население самостоятельно определяет структуру органов МСУ,которая в систему органов государственной власти не входит.

3) функциональная— это компетенция, о которой мы еще будем говорить.

4)экономическая, финансовая самостоятельность — собственный бюджет.

5)правовая — наличие устава и муниципальных НПА.

6)Плюссимволика, которая позволяет установить региональную специфику, муниципальную специфику, исторические и прочие культурные традиции и особенности и идентифицировать МО во внешних отношениях и наконец оформить его статус с правовой точки зрения.

Двойственность природы муниципального образования как субъекта права на МСУ в решениях Конституционного Суда РФ

Постановление по делу Злобина и Хнаева:

МО как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления»,

Постановление КС от 18.05.2011 по делу Савостьянова:

МО как «публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия»

Мы уже обращали с вами на двойственную природу МО: с одной стороны, это объединение граждан (дело Злобина-Хнаева), с другой стороны, это публично-правовое образование (именно эта характеристика преобладает в последнее время в решениях КС, можно даже заметить эволюцию подхода КС к пониманию природы МО, которое рассматривается уже не просто как объединения граждан, а как ППО). С этой точки зрения очень интересно посмотреть последнюю практику 2015 года, когда КС отказал гражданам в принятии к рассмотрению жалоб в связи с нарушением их права на осуществление МСУ, потому что право на осуществление МСУ принадлежит не отдельному гражданину, а МО в целом как ППО.

Особенности муниципальных образований как публично-правовых субъектов

Отличие от государства, субъекта федерации

Отличие от государственных корпораций и иных юридических лиц публичного права

Отличие от некоммерческих юридических лиц по ГК

Отличие от населенного пункта и административно-территориальной единицы

Если мы попробуем с вам соотнести особенности МО как публично-правовых субъектов, то надо обратить внимание на следующие направления такого сравнения:

чем отличается МО от государства, от субъекта федерации?

Студент: отсутствием суверенитета.

Гриценко: но у субъекта тоже нет суверенитета. Отличие в отсутствии государственной власти. Власть,которая осуществляется МО, по природе своей государственной не является, а производна от нее и предполагает исполнение законов, а не их издание. Здесь не действует принцип разделения властей. Это не государственный субъект, хотя и ППО. И власть, которая здесь осуществляется, это не государственная власть. Есть конечно определенная связь с государственной властью, потому что она производна от государственной власти, исполнение законов здесь все равно происходит. Более того, четко разграничить вопросы местного значения от государственных крайне сложно. Анализируя вопросы, которые определены в 131-ФЗ как вопросы местного значения, мы видим, насколько сложно они отграничиваемы от предметов ведения органов государственной власти.

У нас же понятие корпорации связано исключительно с государственными корпорациями, особой формой ЮЛ с определенными ограничениями в части правосубъектности, гражданской в том числе. Однако это понятие не имеет столь широкого значения, как мы это наблюдаем в европейских странах.

Студент: сейчас все-таки понятие корпорации применяется и к обычным ЮЛ.

Гриценко: да. Но у нас это понятие характерно для анализа участников гражданского оборота, в то время как в других государствах понятие ЮЛ публичного права имеет более широкое значение, это и субъекты управленческой деятельности административного и муниципального права.

Что касается отличий от этих специфических ЮЛ по нашему праву. Я имею в виду те ЮЛ, которые имеют особый публично-правовой статус, как государственные учреждения, муниципальные учреждения, в том числе некоммерческие организации. Все перечисленные организации являются ЮЛ, в то время как МО ЮЛ не является. Здесь наверное наиболее сложно решается вопрос, как соотносится по статусу некоммерческие организации с органами МСУ, потому что органы МСУ являются и могут быть ЮЛ. Более того используется организационно-правовая форма казенного учреждения.В этой ситуации возникает вопрос, как отличаются эти КУ от иных КУ в системе того же МСУ или других уровней власти.

Дата добавления: 2018-02-28 ; просмотров: 835 ; Мы поможем в написании вашей работы!

Источник

Субъект и муниципальное образование в чем отличие

Статья 2. Основные термины и понятия

1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:

(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(абзац введен Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)

(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)

(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федеральных законов от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федеральных законов от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федеральных законов от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 29.11.2010 N 315-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ, от 03.02.2015 N 8-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(абзац введен Федеральным законом от 30.11.2011 N 361-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 30.10.2018 N 387-ФЗ, от 01.07.2021 N 255-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(абзац введен Федеральным законом от 03.11.2015 N 303-ФЗ)

О выявлении конституционно-правового смысла абз. 22 ч. 1 ст. 2 см. Постановление КС РФ от 19.04.2021 N 14-П.

(в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 463-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

(в ред. Федеральных законов от 03.04.2017 N 62-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2. В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Словосочетания «городской округ» и «городской округ с внутригородским делением» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав, если иное не предусмотрено данными законами и иными нормативными правовыми актами.

(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)

Источник

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования как субъекты гражданских прав

Особенности гражданской правоспособности публично-правовых образований

Более 30 статей ГК РФ посвящены непосредственно государству, его участию в рыночном механизме. Тем самым оно признается равноправным участником имущественных отношений. За пределами правил, установленных этими статьями, роль государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольно-надзорным функциям.

В соответствии с положениями ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, — а также муниципальные образования, к каковым закон относит городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Однако следует отметить, что законодатель, употребив в ст. 124 формулировку «особенности данных субъектов», указал на государство как на особый субъект права. Властная (публично-правовая) сущность государства проявляется и в гражданском праве.

Основное назначение государства — Российской Федерации — состоит в реализации его функций. Осуществление большинства внутренних и части внешних функций современного государства невозможно без использования публичной властью гражданско-правовых средств (форм, институтов), чем и продиктовано выступление Российской Федерации (суверена) и иных публично-правовых образований в качестве самостоятельных гражданско-правовых субъектов.

При этом принципиально важно, что перечень случаев, когда Российская Федерация может выступать в качестве непосредственного субъекта гражданско-правовых отношений, обусловлен исключительно необходимостью осуществления тех или иных публичных функций. Конкретные полномочия в рамках их реализации определены актами, устанавливающими статус государственных органов, уполномоченных выступать в гражданском обороте от имени Российской Федерации в соответствии с положениями п. 1 ст. 125 ГК.

Гражданскую правоспособность Российской Федерации нельзя характеризовать как универсальную или специальную. Исходя из того, что в действиях государства как частноправового субъекта наличествует исключительно публичный интерес, имеющий целью реализацию публичных функций, а также с учетом порядка закрепления его полномочий на участие в гражданском обороте, гражданскую правоспособность Российской Федерации следует определить как особый вид гражданской правоспособности и именовать функциональной правоспособностью.

Принципиально важным является вопрос о месте публично-правовых образований в системе субъектов гражданских правоотношений.

В современном гражданском законодательстве закреплена самостоятельная гражданско-правовая природа Российской Федерации, несводимая к конструкции юридического лица.

Законодатель наделил Российскую Федерацию объемом право- и дееспособности, достаточным для выполнения ею всех функций публичной власти, которые реализуются путем ее выступления в имущественном гражданском обороте от собственного имени. При этом государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией-сувереном, носителем одновременно правосубъектности конституционной и гражданско-правовой, а также ограничивает в добровольном порядке свой иммунитет.

Российская Федерация и другие публично-правовые образования, являясь полноценными субъектами отношений, образуют самостоятельную группу субъектов гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами в силу: 1) исторических тенденций развития отечественного гражданского законодательства о субъектах; 2) принципиальных различий в целях создания и участия в гражданском обороте юридических лиц и государства (наличия соответственно частного и публичного интересов); 3) объективно существующей и исторически обусловленной необходимости для Российской Федерации (суверена) использовать гражданско-правовые конструкции — как наиболее эффективные или единственно возможные — для решения публичных задач в любых социально-экономических условиях; 4) необходимости установления серьезных особенностей регулирования отношений с участием Российской Федерации (иных публично-правовых образований) в рамках комплексного правового регулирования при обеспечении определяющего влияния гражданско-правовых норм.

Вопрос о государстве как олицетворении публично-правового интереса, об участии его в гражданско-правовых отношениях и, как следствие, о признании его субъектом гражданского права, а также об особенностях его гражданско-правового статуса всегда возникал параллельно со спорами о публичном и частном праве.

В образе государства именно как частноправового субъекта самым тесным образом переплетаются публичные и частные элементы. «…Все, представляющее государственное единство, существует бок о бок с частными, приватными элементами, беспрерывно с ними соприкасается, и, действуя на них, само, в свою очередь, испытывает на себе их действие», — отмечали дореволюционные ученые.

Государство как частноправовой субъект испытывает на себе влияние публичного права. Однако очевидно, что особое положение государства как субъекта гражданского права проявляется в природе его существования и образования.

В литературе неоднократно подчеркивалось, что разграничение публичного и частного права ни в коем случае не должно приводить к их противопоставлению.

В современной науке сформулировано основополагающее суждение о том, что «развитие гражданского законодательства осуществляется в условиях всеобъемлющего перехода к комплексному законодательству в правовом регулировании имущественных и личных неимущественных отношений». При этом достаточно характерной областью гражданского права, в которой отчетливо переплетаются право публичное и частное, является сфера гражданско-правовых отношений с участием государства.

Статус публично-правового образования (государства) и его содержание требуют уточнения в рамках комплексной системы законодательного регулирования гражданско-правовых отношений с участием государства, поскольку многие нормы, оказывающие непосредственное влияние на содержание его гражданско-правового статуса, закреплены нормами публичных отраслей законодательства.

В то же время, признав для себя необходимость в целях реализации той или иной публичной функции выступить в качестве частноправового субъекта, государство обязано полностью отказаться от иммунитета публичной власти и создать систему правовых гарантий для прочих участников гражданского оборота. Основу этой системы должны представлять конституционные установления, состоящие из гарантий-принципов, охранительных конституционных гарантий и гарантий защиты нарушенных прав либо прав, в отношении которых имеется угроза нарушения.

При этом систему конституционных гарантий следует дополнить рядом правовых гарантий, содержащихся в нормах других отраслей российского законодательства. Создавая подобный комплекс гарантий, в качестве основополагающего компонента необходимо использовать конституционное установление о правовом характере Российского государства и обеспечении верховенства закона.

Формы участия публично-правовых образований в гражданском обороте

Рассматривая случаи участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, необходимо определить круг этих отношений.

Участие государства в отношениях собственности и иных вещных отношениях.

Собственность составляет материальную базу для участия в гражданском обороте любого частноправового субъекта. Не являются исключением и публично-правовые образования.

Государству и муниципалитетам приходится решать судьбу публичного имущества исходя из потребностей экономического развития в целом, с учетом ряда общесоциальных факторов, что определяется необходимостью детально регулировать процессы разграничения, приобретения, оборота и отчуждения публичной собственности, а также вопросы управления публичной собственностью. Однако происходит это не в рамках выделения норм, составляющих особый институт права публичной собственности в границах конституционного права, а в рамках закрепления особенностей правового регулирования отношений публичной собственности в гражданском законодательстве в соответствии с положениями п. 2 ст. 124 ГК.

Объекты права государственной собственности делятся на две группы, имеющие серьезные различия в правовом статусе: первая группа — это специфическая категория объектов, предназначенных для общего пользования людей и общества и для обслуживания потребностей самого государства (исключительная государственная собственность), вторая — объекты производственного назначения (неисключительная государственная собственность).

Первая группа объектов права собственности характеризуется наличием достаточно серьезных особенностей правового режима, существенно ограничивающих случаи, порядок и условия вовлечения в гражданский оборот объектов, входящих в эту группу.

Являясь собственниками своего имущества, публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты.

В действующем законодательстве идея разграничения государственной собственности закреплена конституционно: в п. «г» ст. 72 Конституции РФ данное разграничение прописано в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предполагает установление определенного механизма разграничения государственной собственности с непосредственным участием всех заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Процесс разграничения публичной собственности начался в связи с созданием Российской Федерации как самостоятельного государства в начале 1990-х годов и был урегулирован Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-11 и распоряжением Президента РФ № 114-рп.

Гражданский кодекс не содержит подробной регламентации процедуры разграничения публичной собственности. Статья 214 ГК определяет, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом, однако такой закон до сих пор не принят.

В настоящее время важными публично-правовыми актами, устанавливающими принципы и процедуру разграничения государственной собственности в связи с осуществлением в стране административной реформы и соответствующим перераспределением полномочий органов власти разных уровней, наряду с ранее принятыми нормативными документами стали федеральные законы, регламентирующие порядок проведения реформы государственного и муниципального управления.

Наличие значительных особенностей публичных субъектов определяет ряд особенностей их гражданско-правового статуса как собственников.

Так, публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Например, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, последние подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК).

В муниципальную собственность при соблюдении ряда условий, содержащихся в законе (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК), переходят бесхозяйная недвижимость, находки и безнадзорные животные.

Особыми основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также переход в публичную собственность вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а также выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. Реквизиция, конфискация и национализация (ст. 240, 242, 243, 306 ГК) также относятся к особым основаниям возникновения права государственной собственности.

Законодательно закреплены такие основания прекращения права публичной собственности, как приватизация (ст. 217 ГК), при которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества, передается в собственность граждан и юридических лиц.

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа).

Публично-правовые образования вправе становиться субъектами наследственных правоотношений. Они могут быть наследниками по завещанию, а также собственниками выморочного имущества (ст. 1151 ГК). Кроме того, государство может становиться собственником имущества, предоставленного наследодателю государством на льготных условиях (ст. 1184 ГК).

Участие публично-правовых образований в корпоративных отношениях. Публичные собственники на базе публичного имущества могут создавать самостоятельных участников гражданского оборота — организации, обладающие ограниченными вещными правами на закрепленное за ними имущество: государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 113—115 ГК) и учреждения (ст. 120 ГК). Правовой статус таких юридических лиц определяется Гражданским кодексом и специальными законами, в частности Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Государственные и муниципальные образования могут выступать также в качестве учредителей открытых акционерных обществ в случаях, установленных федеральными законами.

Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрена также возможность создания так называемых государственных корпораций. При этом особенности правового положения каждой государственной корпорации устанавливаются специальным законом, утверждающим создание данной корпорации и прописывающим все конкретные условия ее существования: наименование корпорации, цели деятельности, место нахождения, порядок управления ею, в том числе характер и порядок формирования органов управления, назначения и освобождения должностных лиц, порядок реорганизации и ликвидации корпорации, порядок использования имущества в случае ее ликвидации и т.п.

Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях.

Ситуации, когда Российская Федерация непосредственно становится стороной в том или ином обязательстве, обусловлены исключительно реализацией определенной публичной функции, поэтому указание на возможность возникновения гражданско-правового обязательства с непосредственным участием в нем государства в качестве стороны должно быть прямо или косвенно закреплено в законодательстве.

Наиболее распространенная форма участия Российской Федерации в обязательственных отношениях — договорная.

Законодательное закрепление возможности участия государства в договорных правоотношениях происходит различными способами.

Первый вариант — прямое непосредственное закрепление такой возможности в ГК путем выделения соответствующего вида (подвида) договора или без такового (например, § 4 гл. 30 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд»; § 5 гл. 37 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд»; § 5 гл. 30 «Контрактация» с учетом положений п. 2 ст. 535 о применении в соответствующих случаях к отношениям по договору контрактации, не урегулированным правилами § 5 правил о поставке товаров для государственных нужд; гл. 25 «Наем жилого помещения» с учетом положений п. 1 ст. 671, ст. 672; гл. 38 «Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ» с учетом положений п. 2 ст. 778 ГК о применении к государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных или муниципальных нужд правил § 5 гл. 37, а также случаев, закрепленных частью четвертой ГК, где обозначена возможность участия государства в качестве стороны по государственным контрактам, в рамках которых созданы произведения науки, литературы и искусства (ст. 1298 ГК), изобретение, полезная модель, промышленный образец (ст. 1373 ГК); создано, выведено или выявлено селекционное достижение (ст. 1432 ГК); создана топология интегральных микросхем (ст. 1464 ГК) либо получен секрет производства (ст. 1471 ГК); а также гл. 42 «Заем и кредит» с учетом положений ст. 817 о договоре государственного займа. Текстом ГК также прямо предусмотрена возможность участия государства в отношениях по играм и пари (гл. 58 «Проведение игр и пари») с учетом положений ст. 1063 ГК о проведении лотерей, тотализаторов, иных игр государственными образованиями.

Другой способ законодательного закрепления возможности государства участвовать в обязательственных отношениях — закрепление ее в специальных законах. Такой закон может явиться результатом реализации указания Гражданского кодекса РФ на необходимость его принятия, либо какой-то специальный закон может содержать самостоятельное указание на возможность вступления государства в договорные правоотношения. При этом речь идет о заключении договоров, как поименованных ГК, так и непоименованных.

Следующей достаточно большой группой договорных обязательств, в которых государство выступает в качестве стороны, являются так называемые разноотраслевые договоры. Возможность заключения подобных договоров, а также специальные правила их заключения и исполнения могут содержаться в кодифицированных актах других отраслей российского законодательства.

Являясь полноправным участником гражданского оборота, государство вправе заключать любые иные поименованные, смешанные и непоименованные договоры, становиться субъектом иных обязательственных правоотношений, однако исключительно при наличии прямого или косвенного указания на это в нормативных актах, определяющих статус соответствующих органов государственной власти, уполномоченных выступать от имени государства в гражданских отношениях (п. 1 ст. 125 ГК).

Публично-правовые образования являются субъектами деликтных обязательств. Так, в рамках специальных норм части второй Гражданского кодекса РФ государство несет ответственность за вред, причиненный властной деятельностью, а именно: отвечает за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц (ст. 1069 ГК), а также за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК).

В рамках правил, установленных частью четвертой ГК РФ, государство может являться субъектом имущественных отношений, возникающих по поводу интеллектуальных прав, участвуя в них путем заключения соответствующих государственных контрактов (ст. 1298, 1373, 1432, 1464, 1471 ГК). В рамках специальных правил оно участвует также в отношениях по поводу исключительных неимущественных прав.

Государство является субъектом внешнеторговой деятельности. Право на его участие во внешнеторговом обороте прямо предусмотрено ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». При этом следует отметить, что внешнеторговая деятельность осуществляется им только в случаях, установленных федеральными законами. Детализируются упомянутые положения в подзаконных актах. Условия привлечения бюджетных заимствований из иностранных источников, а также предоставления бюджетных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям оговариваются в Бюджетном кодексе РФ.

Публичные субъекты становятся также участниками обязательств особого рода, присущих исключительно им. Один из таких особых случаев — участие государства в качестве должника в субсидиарных обязательствах. К числу подобных норм следует отнести норму п. 2 ст. 120 ГК. Аналогичные нормы содержатся в п. 3 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Сходная норма о субсидиарной ответственности государства по долгам казенного предприятия закреплена п. 5 ст. 115 ГК, ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Кроме того, субсидиарная ответственность гаранта (государства) по государственной гарантии закреплена п. 1 ст. 329 ГК, ст. 115 БК.

Форм участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях традиционно выделяется также две: участие непосредственное и опосредованное.

В случае непосредственного участия публично-правового образования в гражданским обороте участником гражданского правоотношения становится непосредственно оно само.

Порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, закреплен ст. 125 ГК и состоит в том, что приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде от имени публично-правовых образований могут государственные и муниципальные органы, действующие в пределах полномочий, установленных актами, определяющими статус этих органов. Указанное обстоятельство является одной из принципиальных особенностей их гражданско-правового статуса.

Современное российское гражданское право не знает определения государственного органа, поэтому для определения гражданско-правового статуса государственного органа имеют значение сфера деятельности государственного органа и объем его компетенции в этой сфере. При выступлении от имени Российской Федерации в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъ-ектностью: их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица. Основным и единственным признаком государственного органа, определяющим его способность действовать от имени Российской Федерации (и иных публично-правовых субъектов) в гражданском праве в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК, должно являться наличие соответствующей нормативно закрепленной компетенции. Этот признак характеризует гражданско-правовой статус Российской Федерации как участника гражданских правоотношений, но закрепляется в нормативных актах, что как раз и является одним из проявлений присутствия публичных элементов в частном праве.

При этом государственные органы в ряде случаев приобретают статус юридического лица, что позволяет им становиться самостоятельными участниками гражданского оборота в рамках реализации положений п. 3 ст. 125 ГК, и это представляет собой частный случай опосредованного участия государства в обороте, осуществляемого на основе общих норм ГК.

Опосредованное участие публично-правового образования в гражданским обороте осуществляется путем создания для этих целей юридических лиц (государственных (муниципальных) унитарных предприятий, казенных предприятий, учреждений, государственных корпораций).

Ответственность публично-правовых образований

Гражданский кодекс содержит специальные основания наступления ответственности государства: ст. 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, а ст. 1070 ГК — ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Публично-правовые образования в ряде случаев становятся субъектами субсидиарной ответственности: по долгам юридического лица в случае банкротства (п. 3 ст. 56 ГК), по долгам казенного предприятия (п. 5 ст. 115 ГК), по долгам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК); а также субъектами ответственности — в случае принятия на себя гарантии (поручительства) (п. 6 ст. 126 ГК). В установленных законом случаях они отвечают по долгам наследодателя (ст. 1175 ГК, п. 3 ст. 1151 ГК).

Особенность наступления ответственности публично-правовых образований во всех без исключения случаях состоит в том, что в силу прямых указаний закона они несут ответственность за счет казны, и при предъявлении гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков ответчиком по такому требованию признаются Российская Федерация или иное публично-правовое образование в лице соответствующего финансового либо иного уполномоченного органа.

Специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, предопределенная ее публично-правовым статусом, проявляется в установлении норм об ответственности государства за действия его органов и должностных лиц (ст. 16 ГК).

Право на возмещение вреда, причиненного государством, является одним из конституционных принципов, реализация которого осуществляется с использованием гражданско-правовых институтов. Несмотря на то что такая ответственность наступает в результате нарушения государственными органами (и их должностными лицами) норм публичного законодательства, предусматривающих обязанности государственных органов и должностных лиц, она имеет гражданско-правовую природу в силу того, что 1) носит компенсационный, а не карательный характер; 2) является имущественной; 3) взыскивается в пользу потерпевшего; 4) при определении размера ответственности используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; 5) нормы об ответственности содержатся в тексте ГК, что явно свидетельствует о мнении законодателя относительно отраслевой принадлежности упомянутых норм; 6) в качестве процессуальной формы принудительного взыскания используется гражданский (арбитражный) процесс.

Необходимо подчеркнуть, что именно частноправовой инструментарий (понятие материального и морального вреда; понятие убытков; порядок доказательства размера ущерба; круг лиц, имеющих право на компенсацию; гражданское и арбитражное судопроизводство как процессуальный порядок реализации права на возмещение убытков) является в этом случае единственно приемлемым.

В состав правонарушения, являющегося основанием деликтной ответственности Российской Федерации, включаются общие и специальные условия ответственности; при этом специальными следует считать условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда и характеру его деятельности (публично-правовой).

Статья 1070 ГК предусматривает особый случай, специальный вид ответственности Российской Федерации за вред, причиненный при осуществлении властной деятельности — ответственность государства за вред, причиненный правоохранительными органами и судами, так как эти институты обладают известным единством, поскольку отправление правосудия и административное управление — формы проявления одной и той же правительственной (публичной) власти.

Цивилистические конструкции с участием публичных субъектов (в частности, в вопросах ответственности) находятся в определенной зависимости от публичной составляющей. К публично-правовым субъектам в силу значительных особенностей их гражданско-правового статуса не могут во всех случаях применяться общие правила. Решение спорных вопросов по данному предмету лежит, прежде всего, в плоскости установления оптимального соотношения публичных и частноправовых начал. Яркой иллюстрацией этому служит сфера принудительно-го исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации.

Публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам (ст. 126 ГК) всем принадлежащим им имуществом, кроме закрепленного за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.

В соответствии со ст. 214 ГК средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Необходимо особо отметить, что часть имущества, составляющего казну, — средства соответствующих бюджетов, обладающие значительными особенностями правового режима.

Правовой режим, в рамках которого функционирует часть казны, именуемая бюджетом, установлен нормами как гражданского, так и публичного (бюджетного) законодательства. Это влечет необходимость при применении гражданско-правовых норм учитывать особенности публичных субъектов, установленные, в частности, бюджетным законодательством, а при формировании и исполнении бюджета — наличие у публичных субъектов гражданских прав и обязанностей. Федеральный законодатель, имея в виду это обстоятельство, установил в отношении публичных субъектов особый порядок исполнения судебных решений, предусматривающий определенные изъятия из общего правила исполнительного производства.

Особый порядок обращения взыскания на средства казны в силу прямого указания закона распространяется на средства бюджета. Непосредственно в Бюджетном кодексе РФ закреплена норма, на основании которой обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов-исполнителей не производится. В данном случае оно производится в рамках особых правил, установленных Бюджетным кодексом РФ и продиктованных закрепленным бюджетным законодательством принципом иммунитета бюджетов, которые предусматривают добровольное исполнение требований исполнительных документов в течение трех месяцев (ст. 242.2 БК).

Законодатель не пошел по пути принятия отдельного акта, регулирующего особенности упомянутой процедуры, а включил соответствующие нормы в текст Бюджетного кодекса РФ. Подобный подход позволяет обеспечить комплексность и единообразие регулирования бюджетных процедур.

Следует, однако, отметить: закрепив описанную выше процедуру, законодатель должен принимать во внимание, что судебные акты необходимо исполнять, а Конституция РФ гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2 Конституции РФ).

В рамках реализации системы законодательных гарантий, предоставляемых участникам гражданских правоотношений, Российская Федерация должна обеспечить соблюдение прав и законных интересов своих контрагентов, в частности, путем установления в законодательстве о бюджетном процессе правил, гарантирующих добровольное исполнение в установленный срок судебных актов, предусматривающих взыскание средств за счет денежных средств бюджетной системы РФ.

В интересах защиты прав взыскателей по искам к Российской Федерации в случае неисполнения решения в добровольном порядке, установленном бюджетным законодательством, должен применяться общий принудительный порядок исполнения судебных решений за счет иного (нераспределенного) имущества казны.

Источник