что такое государство как платформа простыми словами
Государство как платформа. (Кибер)государство для цифровой экономики. Цифровая трансформация.
С 2017 года со стороны Центра стратегических разработок впервые прозвучала идея «Государства-как-Платформы». Указанная идея предполагает трансформацию государственного управления с использованием возможностей, которые предоставляют новейшие технологии. Метафора «Государства-как-Платформы» значимо не только в технологическом аспекте, которому в большей мере посвящен настоящий доклад. В контексте рассматриваемой работы было важно предложить видение образа будущего государства, в котором государственный аппарат малочисленный, решения принимаются быстро, а также не имеется посредников между человеком и его данными в лице государственных органов. При подобном подходе возрастает возможность построения индивидуальных решений в развитии и решении жизненных ситуаций, с которыми сталкивается человек как в бытовой жизни, так и в работе.
Новая цифровая реальность делает неизбежной трансформацию государственных сервисов. В фокусе концепции «Государство-как-Платформа» находится человек. Идентифицируясь в государственной платформе с помощью своего «цифрового двойника» человек будет взаимодействовать с цифровой экосистемой и получать от нее цифровые сервисы в соответствии со своими потребностями.
По мнению авторов доклада, России необходимы следующие изменения:
Девятый «Гайдаровский форум», который открылся вчера в Москве, запомнится широким спектром тем: участники говорят не только об экономике, но и проблемах образования, науки и государственного управления. Последняя тема стала ключевой для сессии «Современные вызовы государственного управления», которая прошла 17 января в РАНХиГС. В ходе открытого диалога ведущие экономисты, политики и ученые обсудили новые модели государственного регулирования.
Перед государственными структурами – и перед государством в целом – в условиях современной цифровой эпохи стоит множество задач, которые требуют новых подходов в регулировании всех сфер жизни общества: в медицине, в инфраструктуре, в образовании и в других сферах. Некоторый прогресс в этом направлении мы можем оценить уже сегодня: к врачу можно записаться через электронный терминал и через интернет, получить оперативную помощь с документами, не обращаясь в несколько организаций, можно в центре госуслуг «Мои документы». Однако эти примеры – лишь небольшой шаг к новому формату государственного управления.
Модель управления должна быть более гибкой, но как ее создать? Универсального ответа на этот вопрос нет – есть предложения. Так, Герман Греф, президент, председатель Правления Сбербанка считает, что государству нужно перенимать лучшие практики у бизнеса – у крупных компаний (например, Google, Alibaba Group), которые работают с Big Data, с «большими данными». Если государство организует свою работу таким же образом, это позволит упросить многие операции.
Такой принцип работы, основанной на Big Data, – ключевая идея «государства-платформы», или «цифрового государства» – современной модели госрегулирования, которая пока что относится к категории будущего, но которую интенсивно обсуждают уже сегодня. Эту модель не обошли стороной и участники открытого диалога. Мария Шклярук, вице-президент Центра стратегических разработок, руководитель направления «Институты и общество», отметила, что реализация концепции цифрового государства является одним из главных направлений реформы госуправления. Ожидается, что к 2024 году она будет частично осуществлена: 50 наиболее востребованных госуслуг будут оказываться мгновенно («0 секунд 0 чиновников»), данные всех государственных информационных ресурсов будут доступны в реальном времени через программные интерфейсы. Кроме того, должен появиться «главный архитектор» государства-платформы – Центр управления эффективностью, который будет отвечать за цифровую трансформацию всех процессов оказания госуслуг и оценивать эффективность изменений.
Перейти на цифровой формат госуправления стремятся не только в России: такого же курса придерживаются и в Великобритании, о чем сообщил гость сессии лорд Фрэнсис Мод, директор Francis Maude Associates LLP, государственный министр торговли и инвестиций Великобритании в 2015–2016 гг. Работа с единой базой данных, которая заменит множество небольших баз отдельных структур, сможет обеспечить прозрачность государственного регулирования.
Как отметил другой участник дискуссии – Алексей Комиссаров, проректор, директор Высшей школы государственного управления РАНХиГС, – новая модель предъявляет принципиально новые требования к чиновникам, к их управленческим навыкам и в целом к образованию кадров. Главной установкой любого человека в современном, быстроменяющемся мире должны быть способность признать, что он чего-то не знает, и желание научиться новому.
Изменения должны произойти также и в диалоге между правительством и наукой. По словам Президента Академии наук Александра Сергеева, без должного внимания как госуправления, так и бизнеса до сих пор остается «промежуточная фаза» между фундаментальной и прикладной наукой – «поисковая» наука. Это направление не обещает конкретного результата и коммерческой выгоды, но без него не смогут продвинуться дальнейшие исследования. Такая негативная тенденция во многом возникает из-за пробелов в стратегическом планировании.
– Должна быть стратегическая гибкость. Для того, чтобы двигаться в определенном направлении, нужен вектор, а вектора, я боюсь, у нас нет, – считает президент РАН.
Обрести новый вектор можно только после соответствующих изменений. И речь идет не только о цифровой, но и о культурной трансформации.
– Один из элементов этой трансформации – совершенно другой уровень вовлеченности граждан в механизмы государственного управления, – отмечает Андрей Слепнев, заместитель руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации – директор Департамента проектной деятельности Правительства Российской Федерации. – Если раньше, когда мы говорили: «нам надо посоветоваться с общественностью», «привлечь экспертов», – это был скорее оборот речи, то сейчас это – абсолютно необходимый инструмент в работе.
Мысль Андрея Слепнева вновь возвращает к идее «цифрового государства»: такой инструмент, как общественное мнение, сможет быть использован в полной мере только тогда, когда электронные платформы станут одной из основных площадок государственного регулирования.
Государство как платформа: люди и технологии
Данный доклад Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) его авторы предлагают рассматривать как практическое пособие, развивающее идеи доклада Центра стратегических разработок «Государство как платформа». Исследование подготовлено с учетом опыта, полученного от реализации на базе РАНХиГС программы переобучения «Руководитель цифровой трансформации». Вкладывая в роль государства как цифровой платформы несколько пониманий, РАНХиГС уделяют ключевую роль вопросу о том, к чему в будущем приведут новые технологии и какие новые вызовы они принесут российскому обществу и государству. А сама цифровая трансформация представляется уже третьей волной цифровизация, которая спровоцирует появление новых моделей деятельности и новых продуктов и процессов.
Продолжая свои рассуждения, эксперты РАНХиГС перечисляют мировые тренды в цифровой трансформации государства, такие, как открытые данные, машиночитаемые законы, «гособлака» и т.д. Кроме этого в качестве основных технологий, наиболее актуальных для системы государственного управления, называются и подробно раскрываются большие данные, нейросети, интернет вещей, системы блокчейн и цифровой прослеживаемости.
Авторы доклада представляют основной набор инструментов, необходимых для реализации задачи по внедрению цифровых и платформенных решений, признавая, что время, когда можно было решать трансформационные задачи, не затрагивая саму государственную службу закончилось. Анализ жизненной ситуации, описание процессов и потребностей людей, реинжиниринг процессов всё это будет необходимо реализовывать для управления процессами при цифровизации государственного управления.
РАНХиГС формирует перечень конкретных решений в области цифровой трансформации государственного управления, включающий запуск механизмов отбора, мотивации, обучения, создание прототипов будущих суперсервисов в пилотных регионах, построение единой государственной архитектуры данных и масштабируемой облачной инфраструктуры и т.д. В заключение своего исследования эксперты РАНХиГС выдвигают предположения того, что может происходить в мире после осуществления цифровой трансформации и господства новых технологий, и сообщают, что в будущем будут только расти индивидуальные издержки людей от «ошибок» и важность обладания знаниями, почему и для чего работают цифровые технологии.
Как цифровые платформы трансформируют госуправление
Цифровые платформы актуальны не только для ИТ-компаний. Они могут трансформировать и систему государственного управления. Однако потенциал платформ в этой сфере требует дополнительного изучения и анализа, поскольку в отличие от бизнеса в госуправлении иные условия и специфика в реализации проектов и программ.
Содержание
По его словам, в 2020 году в ведомства начнут пилотные разработки сервисов, по результатам которых должен быть сделан «квантовый скачок в скорости и полноте оказания госуслуг в электронном виде».
Предполагается, что государственным органам будет запрещено конкурировать с частными компаниями, которые, по словам руководителя Аналитического центра при правительстве Владислава Онищенко, получат возможность оказывать весь спектр госуслуг. Будут выработаны модели взаимодействия государства с бизнесом, чтобы снизить затраты граждан на получение этих услуг и обеспечить коммерческую привлекательность сервисов, отметил он.
Владислав Онищенко подчеркнул, что мероприятия «дорожной карты» не потребуют дополнительных бюджетных средств, достаточная сумма уже заложена в национальной программе «Цифровая экономика» и в бюджетах ведомств. Суммарные вложения проект «Цифровое госуправление» с 2019 по 2024 годы оцениваются в 235,7 млрд рублей. [1]
Цифровая платформа – что это?
Сегодня мы становимся свидетелями того, как цифровые технологии на наших глазах видоизменяют все традиционные отношения. Платформы Uber и Яндекс-такси доступны в разных странах и удобно организуют взаимодействие между пассажирами и таксистами. Платформа по аренде жилья AirBnb предлагает гибкую контролируемую схему взаимодействия между арендодателями и арендаторами жилья. Платформа Kickstarter позволяет авторам инновационных идей собирать деньги на реализацию будущих продуктов или услуг, платформа Upwork в США и аналогичные ей платформы в других странах обеспечивают полный цикл отношений между фрилансерами и нанимателями, начиная с описания проектов, условий их выполнения, заключения контрактов, оплаты работы и уплаты нужных налоговых отчислений и позволяя нанимателям управлять групповыми проектами онлайн. Платформа Amazon Web Services (AWS) предлагает разработчикам ПО инструментарий полного цикла создания и развертывания коммерческих приложений по самым различным направлениям: машинное обучение, облачные вычисления, мобильные технологии, Интернет вещей и проч.
Потенциал цифровых платформ в сфере государственного управления требует дополнительного изучения и анализа, поскольку в отличие от бизнеса в государственном управлении иные условия и специфика в реализации проектов и программ. Однако в стратегической перспективе цели по повышению качества услуг и взаимодействия с потребителями у государства и бизнеса совпадают.
Цифровизация в России сделала сверхпопулярным активно использовавшийся в ИТ-сфере термин «платформа». Вычислительная, компьютерная, программная отраслевая, продуктовая. Но платформы сегодня актуальны не только для ИТ-компаний.
Платформенное мышление становится господствующим не только на телекоммуникационных и высокотехнологичных рынках, но и на потребительских рынках: такси, покупка товаров и продуктов, каршеринг (carsharing), аренда недвижимости и в других отраслях, которые можно отнести к экономике совместного потребления (sharing economy). Платформы как революционная бизнес-модель, по А. Моазеду и Н. Джонсону, сменив линейную модель бизнеса, изменяют не только наше сознание, но видоизменяют экономические принципы. [2]
Как доказывает мировой опыт, успешными становятся такие платформы, которые, используя положительный сетевой эффект (одновременное приращение поставщиков и потребителей товаров и услуг, в котором обе стороны могут меняться ролями) и управляя им, максимально упростили основные процедуры обмена и взаимодействия и сократили издержки всех задействованных сторон. При этом, чем больше участников взаимодействия вовлечено, т.е. выше положительный сетевой эффект, тем больше выигрывают все участники платформенного взаимодействия и тем ниже издержки взаимодействия.
Важнейшим импульсом для создания цифровых платформ, как раз и становятся узкие и проблемные звенья взаимодействий в отрасли, и чем большее количество участников обмена несут издержки, тем выше эффекты и выгоды от создания платформы.
Для чего государству нужны цифровые платформы?
В данной статье мы рассмотрим, как цифровые платформы могут трансформировать систему государственного управления. С одной стороны, в российской практике госуправления термин «платформа» нередко стал применяться как синоним информационной системы. В ведомственные документы включаются мероприятия по разработке и созданию цифровых платформ, например, для размещения базы данных ресурсов для опережающей профессиональной подготовки (Минпросвещения России), для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласованности действий всех участников (Минэкономразвития России) и т.д.
С другой стороны, многолетний опыт развития отдельных государственных информационных систем (ГИС) создал условия для их успешной трансформации в цифровые платформы. Например, федеральные порталы госуслуг, госзакупок, управленческих кадров можно рассматривать как прототипы будущих платформ.
Основной актив бережливых платформ – данные о потребителях и поставщиках. Эти данные касаются размера, количества компаний, клиентов, каталогизации товаров и услуг, потребительских цен на рынке и их динамики, потребительского поведения пользователей и т.д. В результате платформа-агрегатор или платформа-маркетплейс может прогнозировать динамику размера рынка, потребности рынка в товарах и услугах, в том числе еще не представленных в текущий момент.
Считаем, что органам власти сегодня нужно перенять идеологию бережливых платформ, что позволит через оцифровку ключевых процессов в ведомствах не только оптимизировать внутренние процессы, но и трансформировать взаимодействия со всеми группами потребителей. Причем в этом случае государственное регулирование отрасли будет основано на анализе и принятии решений на базе цифровых данных об отраслевых потребителях и поставщиках.
Ниже мы рассмотрим примеры, каким образом государство может и должно включаться в управление платформами.
Трансформация ГИС в цифровые платформы
Во-первых, государство может выступать инициатором создания или трансформации ГИС в цифровые платформы. Текущими программными документами по созданию цифровой экономики в России предусмотрено 16 задач (результатов) по созданию цифровых платформ. Например, цифровой платформы электронного правительства, платформы «цифровой профиль», платформы идентификации, платформы исполнения государственных функций и др.
Федеральный портал госуслуг www.gosuslugi.ru также можно рассматривать как будущую платформу, на которой, с одной стороны находятся органы власти всех уровней, а впоследствии и бюджетные организации, а с другой стороны – физические и юридические лица.
Одним из важнейших условий трансформации портала госуслуг в платформу является привлечение к предоставлению госуслуг посредством портала других организаций, оказывающих связанные услуги. Например, услуги по межеванию земельных участков. Можно предоставить гражданину выбор и обращение к кадастровому инженеру на портале. Для этого необходимо разработать механизм допуска на платформу кадастровых инженеров, определить критерии, по которым определяется их квалификация, согласовать механизм оплаты услуг кадастрового инженера и т.д. Также можно ввести систему рейтингования аккредитованных кадастровых инженеров на основе отзывов граждан и иных параметров. Помимо кадастровых инженеров, это могут быть нотариальные услуги, услуги страхования, банковские сервисы, сервисы доставки и т.д.
Другое условие – создание «куста платформ» или экосистемы цифровых платформ, где портал госуслуг – основной, но не единственный инструмент получения государственных, бюджетных и муниципальных услуг. Таким образом, трансформация в платформу происходит на основе единых механизмов включения новых акторов для содействия в исполнении сложных услуг (суперсервисов).
Другой пример – трансформация в платформу портала госзакупок www.zakupki.gov.ru, который уже сегодня формально подходит под определение платформы, поскольку обеспечивает поиск конкурентоспособных предложений. В перспективе ключевые взаимодействия могут дальше совершенствоваться как за счет упрощения предусмотренных законодательством о контрактной системе процедур, так и за счет развития технологий автоматического или алгоритмического контроля всех этапов закупки. Например, путем формирования системы триггеров (сигнальных предупреждений) для выявления нарушений заданных условий закупки или внедрение «умных» алгоритмов по проверке корректности заявки, выбору победителя, обнаружению попыток мошенничества, некорректных действий и т.д.
Цифровизация не только максимально снизит издержки на каждую проведенную закупку, но и позволит отказаться от субъективных решений на уровне конкретных служащих, превратив последних не принимающими, а утверждающими или отклоняющими решения, предлагаемые алгоритмами платформы.
Внедрение описанных подходов позволит протестировать и внедрить на платформе госзакупок технологические отечественные разработки в области машинного обучения и обработки больших данных. Впоследствии накопленный опыт может быть распространен на другие проекты цифровизации.
Однако государственная инициатива трансформации ГИС в цифровые платформы вовсе не означает, что платформа должна и дальше развиваться и обслуживаться за бюджетные средства, как в случае ГИС. Кроме того, далеко не все ГИС могут трансформироваться в платформу.
В целях дальнейшей оптимизации административных издержек и предоставления качественных сервисов государство заинтересовано прежде всего в конкуренции на рынке, на котором формируется платформа, и в создании прозрачных условий для выхода «из тени» на платформу участников и посредников, которые ранее могли быть незаметны или неизвестны. Таким образом, в первом варианте возможно несколько сценарных подходов:
Каждый из вышеописанных вариантов имеет свои преимущества и риски, которые обусловлены целями формирования платформ, их типами и используемыми технологиями.
Однако независимо от выбранного сценария и конкретного рынка, должен быть сформирован комплекс нормотворческих инициатив, направленных не только на регулирование отдельной платформы, но и всей отрасли (сферы) в связи с формированием в ней платформ.
Платформенный подход для госрегулирования отраслевых рынков
Во-вторых, государство может делегировать часть регуляторных функций уже созданным или создаваемым рыночным платформам, тем самым сокращая масштабы госрегулирования.
В действующей модели государственного регулирования объектом регулирования являются участники рынка, которые в зависимости от осуществляемой деятельности должны получать государственные лицензии (разрешения), периодически проходить проверки, предоставлять отчетность, оплачивать налоги (сборы) и т.д.
При переходе участников рынка на платформу последняя берет на себя часть функций регулятора. Например, допуск участников через систему соответствия заданным критериям, контроль качества услуг и система страхования вместо госконтроля, сбор текущей отчетности, встраивание механизмов транзакционного налогообложения в алгоритмы работы цифровых платформ или наделение функциями налогового агента операторов цифровой платформы и т.д.
Ключевыми преимуществами использования платформенного подхода для госрегулирования отраслевых рынков является, во-первых, существенное сокращение административных издержек как для госорганов, так и хозяйствующих субъектов, во-вторых, повышение прозрачности участников рынка и условий работы на рынке за счет перехода на алгоритмическое управление платформой.
В этом варианте также возможно несколько сценарных подходов:
Стимулы для создания коммерческих цифровых платформ
В-третьих, государство может стимулировать создание коммерческих цифровых платформ на тех рынках и в отраслях, где это экономически целесообразно.
Это не должно означать исключительно выделение бюджетных средств на создание цифровых платформ, например, на платформу транспортного комплекса или платформу поддержки производственной и сбытовой деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, что уже предусмотрено в федеральном бюджете на 2019 г.
Государство, например, может включиться в диалог с отраслевыми игроками на предмет поиска платформенного решения для снижения транзакционных издержек или стимулировать участников отрасли на создание СРО, в которой будут выработаны прозрачные и справедливые отраслевые правила взаимодействия. При этом они могут быть протестированы на основе новых цифровых технологий. Это формат «регуляторной песочницы», примером которой может служить проект «Мастерчейн», курируемый Банком России.
Как показывает опыт создания цифровых платформ в коммерческом секторе, цифровые платформы становятся успешными при соблюдении целого ряда условий и готовности самого рынка.
Во-первых, должно быть четко определено ключевое взаимодействие, вокруг которого должна создаваться и впоследствии развиваться цифровая платформа. Во-вторых, рынок должен характеризоваться большим количеством участников со стороны поставщиков и со стороны потребителей, и издержки обеих сторон на взаимодействие достаточно высоки. В-третьих, инфраструктура взаимодействия платформы должна быть открыта для участников рынка, а порог входа на платформу низким. Наконец, современные платформы постоянно накапливают большие объемы данных о поведении участников, которые впоследствии могут использоваться для оптимизации работы платформ и становиться ее конкурентным преимуществом.
При наличии вышеназванных условий государство должно создавать стимулы для появления платформ. Это могут быть стимулы нескольких видов:
Помимо этого, необходимо учитывать, что крупнейшие международные платформы (Facebook, Uber, AliExpress и др.) открываются одновременно на всех национальных рынках. Поэтому важно построить карту отраслей и проанализировать присутствие в ней созданных платформ. В случае, когда уже создано несколько отраслевых платформ, и они конкурируют между собой (Яндекс-такси и Gett), государственное стимулирование нецелесообразно.
Выводы
Таким образом, цифровая платформа – это система формальных и неформальных правил и алгоритмов взаимодействия между поставщиками и потребителями товаров (услуг), предназначенная для снижения издержек взаимодействия между ними и обеспечиваемая архитектурным стеком программно-аппаратного обеспечения, необходимого для хранения и анализа цифровых данных об участниках взаимодействия.
Цифровая платформа кардинально изменяет систему отношений между участниками взаимодействия, как в свое время светофор, поставленный на перекрестке, заменил дежурного постового.
Таким образом, госрегулирование в цифровую эпоху может осуществляться непосредственно платформой как инструментом для алгоритмической настройки и организации ключевых процессов взаимодействия, протекающих в отрасли.
Основным критерием эффективности внедрения отраслевых платформ становится большая прозрачность и подотчетность в деятельности участников отрасли при существенном сокращении издержек взаимодействия и повышении степени открытости в конкуренции внутри отрасли и, как следствие, повышение качества товаров (услуг) и снижение их цены. Другим, но важным критерием можно считать успешность вывода отраслевой российской платформы при определенном уровне поддержки государства на международный уровень и присоединение к ней участников из других стран.
Необходимым, но не первоочередным условием внедрения платформенного подхода в госуправлении является модификация гражданского и отраслевого законодательного регулирования, направленная на стимулирование конкуренции между платформами в отраслях, где это целесообразно. Одновременно необходимо усиливать антимонопольное законодательство с учетом развития платформ в отраслях с ограниченной конкуренцией.
Государство безусловно будет использовать платформенный подход к развитию созданных ГИС, в первую очередь, для тех решений, готовность которых к платформенной трансформации достаточно высокая (описанные примеры порталов госзакупок, госуслуг, а также госслужбы, НСУД и др.).
Эффективность платформизации зависит также от качества управления крупными и затратными проектами, в основе которых не только цифровая, но и организационная трансформация. В этой связи целесообразно развивать партнерские отношения с поставщиками цифровых решений, подрядчиками, обеспечивающими работу ГИС, в интересах различных референтных групп. Партнерство в конкретной отрасли означает также передачу отдельных функций (налогообложение, разрешение конфликтов, организация и контроль сделок) партнерам на платформе.
Мы не ожидаем от государства быстрого планового внедрения отраслевых платформ, скорее, мы видим необходимость в проявлении гибкости при выборе инструментов регулирования в зависимости от ситуации в отдельной отрасли. Предметом постоянного диалога с отраслевыми игроками становится использование государственных данных и государственной инфраструктуры для доступа к большему числу потребителей минимально затратным образом (ЕСИА, СМЭВ, различные API, сетевая инфраструктура и т.д.).
Цифровые платформы для государства – это не очередной модный (хайповый) тренд. Это инструмент реальной трансформации отраслей в пользу более справедливой и прозрачной конкуренции на основе цифрового государственного регулирования. Мы полагаем, что представленный платформенный подход, выраженный через соответствующие организационные, правовые и технологические механизмы, может дать ощутимый социально-экономический эффект для всего общества и оправдать объективно высокие затраты, которые сопровождают процесс цифровой трансформации.